La Economía Política de los Presupuestos Públicos en Guatemala
Por Fredy Gómez
Los años recientes han sido malos años para los presupuestos públicos en Guatemala. Los proyectos anuales de presupuesto de los años 2018, 2020 y 2021 no fueron aprobados y el presupuesto 2023, recién aprobado, fue ampliado de forma cuestionable. Si bien se puede ahondar en la calidad técnica de los presupuestos, por ejemplo, en el número e idoneidad programática de las asignaciones, resulta conveniente, aún al calor de la reciente aprobación, reflexionar sobre ¿quiénes deciden?, ¿cómo lo hacen?, ¿para qué y por qué?
Un campo para buscar respuestas a tales preguntas está en la economía política, la cual estudia el proceso de toma de decisiones por parte de los involucrados considerando teorías de información, diseño de mecanismos y comportamientos humanos; entre otros autores están Spiller, Tommasi, Hallerberg, Scarstascini y Stein. Como se acostumbra en el estudio de los sistemas complejos, es oportuno exponer dicho enfoque por partes.
Múltiples niveles de decisión, de actores y actrices
Al igual que en el resto del mundo, en el proceso guatemalteco de formulación presupuestaria se generan “luchas de poder” por los recursos, al menos existen 500 organizaciones públicas que intervienen, incluyendo: municipalidades, organismos descentralizados, gobierno central, instituciones del poder legislativo y judicial, entre otros. En cada organización existen a la vez múltiples unidades ejecutoras, como los hospitales, y, hacía adentro de ellas, variados actores y actrices que defienden sus requerimientos de presupuesto. La multiplicidad de elementos genera costos de transacción y de coordinación.
Incentivos para el incumplimiento dada la dotación de información
Lo que se planifica no necesariamente se fondea y cuando se aprueba el plan y el presupuesto no necesariamente se cumple. El número de modificaciones a los presupuestos es algo común, no solo dentro de organizaciones sino entre instituciones, si bien dicho criterio no necesariamente es ineficiente, su discrecionalidad si lo es. El incumplimiento es un ejemplo clásico de problema agente principal en el cual el ejecutor reduce el grado de esfuerzo, tomando ventaja de la información asimétrica e incompleta. Las soluciones a estos problemas vienen del diseño de mecanismos y no de la generación de información, pues precisamente es la imposibilidad de esto último lo que hace emerger el problema, por ejemplo el supervisor experimenta altos costos de obtener información o es imposible físicamente que la obtenga.
El comportamiento de los involucrados
Los presupuestos reflejan los bienes o servicios a proveer, y cuando estos últimos se desnaturalizan los presupuestos son arrastrados. Mala calidad de carreteras, insumos médicos no adecuados, o la burda apropiación de los recursos son síntomas de una enfermedad, la cual puede ser crónica y permear en un alto porcentaje a la acción pública. Este tipo de resultados y otros no deseados se generan por la interacción de los actores en las distintas arenas y vienen condiciones por fenómenos como el problema del gorrón (Free Ryder) y el riesgo moral son don fenómenos que explican ello.
En el problema del gorrón un agente se beneficia del bien sin contribuir al costo, lo cual se puede ejemplificar cuando se distribuyen alimentos y no es posible excluir a quienes no cumplan una característica que los hace acreedores del beneficio; por ejemplo, en una tormenta tropical se dificulta saber quienes fueron o no afectadas, si bien dicho comportamiento ocurrirá en algunas esferas de decisión, si se permite que el problema se generalice puede destruir el presupuesto por completo. En el problema del riesgo moral, dada la información asimétrica, un ejecutor puede actuar de forma oportunista y realizar un esfuerzo menor al deseado, por ejemplo no ejecutar o buscar apropiarse de los recursos, dicho comportamiento emerge porque tiene información diferente de la del supervisor.
Soluciones
La economía política de los presupuestos públicos a través de los años ha puesto el acento en la naturaleza política resultante del comportamiento de los actores y actrices, dado los estados de la naturaleza de la información y la gobernanza de las decisiones a lo largo del proceso presupuestario. Las soluciones pueden venir del diseño de mecanismos y reglas, por ejemplo, el prohibir ampliar el presupuesto que traslada el ejecutivo; en todo caso, esta u otras reformas también serán resultado de las acciones o inacciones de las personas involucradas.